Le dangereux renforcement des pouvoirs du parquet

, par  DMigneau , popularité : 0%

Le dangereux renforcement des pouvoirs du parquet

Dans la droite ligne des réformes intervenues ces dernières décennies, le projet de loi de programmation pour la justice présenté le 20 avril en " Conseil des ministres " prévoit un accroissement drastique des pouvoirs du parquet, au détriment du juge d’instruction. L’occasion de s’interroger sur la pertinence et les implications d’une telle évolution.

Il est un danger permanent, dans un collectivité humaine, de réunir trop de pouvoirs entre les mêmes mains. En effet, il est à craindre que la personne - ou l’institution - s’étant vue confier des prérogatives extravagantes, enivrée de sa toute puissance, ne finisse par en faire un usage contraire à l’intérêt général pour satisfaire ses propres désirs.

Tel est le sens de la célèbre formule de Montesquieu qui, dans son ouvrage " De l’esprit des lois "(1748), énonçait que « c’est une expérience éternelle que tout homme qui a du pouvoir est porté à en abuser ».

Pour éviter de tels abus - ou tout du moins les cantonner - Montesquieu proposait un principe qui définit encore aujourd’hui le profil de nos institutions politiques : « la séparation des pouvoirs ».

Un principe selon lequel, dans un système politique donné, il ne doit exister aucune confusion entre les pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire, de façon à éviter une concentration synonyme de totalitarisme, mais aussi à permettre que les excès potentiels de chaque pouvoir soient régulés par les deux autres.

Rapportons là-encore les propos de Montesquieu : « pour qu’on ne puisse abuser du pouvoir, il faut que, par la disposition des choses, le pouvoir arrête le pouvoir ».

En France, ce principe est pleinement consacré sur le plan juridique, qui plus est dans l’un de nos textes les plus fondamentaux : la « Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen » de 1789 qui, en son article 16, prévoit que « toute Société dans laquelle la garantie des Droits n’est pas assurée, ni la séparation des Pouvoirs déterminée, n’a point de Constitution ».

Il s’ensuit que la séparation effective des pouvoirs conditionne l’existence de la France en tant que corps politique constitué ; à partir du moment où elle ne serait plus acquise, l’unité politique de la nation disparaîtrait.

Voici donc, à n’en pas douter, un principe cardinal !

Pourtant, dans les faits, la concrétisation du principe s’avère plus discutable, la faute notamment à un exécutif repoussant toujours plus loin les frontières de son empire.

Si le pouvoir législatif s’apprête de nouveau à " en faire les frais " - en tout cas si la réforme constitutionnelle annoncée par le président de la République arrive à son terme -, le pouvoir judiciaire n’est pas en reste, puisque le projet de réforme de la justice présenté au « Conseil d’État » par la garde des Sceaux, Nicole Belloubet, aura fatalement pour effet de conforter l’influence du Gouvernement sur les affaires pénales.

Un choix assez surprenant à une heure où, confrontée à des « dossiers politiques » de premier plan, la justice gagnerait plutôt à ce que son indépendance vis-à-vis des pouvoirs politiques soit renforcée

Pour comprendre les risques de fragilisation de la séparation de pouvoirs contenus dans ce projet de réforme, il convient de rappeler brièvement l’état actuel de la procédure pénale.

Aujourd’hui, lorsque des indices laissent penser qu’une infraction a été commise, les forces de police ou de gendarmerie peuvent mener leurs investigations dans deux cadres théoriques :

- soit elles agissent sous la direction du procureur de la République, magistrat « du parquet », au cours de ce qu’il convient de nommer une enquête ;

- soit elles effectuent leurs recherches sous l’autorité d’un juge d’instruction, magistrat « du siège », à l’occasion de ce que l’on nomme une information judiciaire.

Le critère permettant de déterminer lequel de ce deux magistrats est compétent pour diriger les investigations - procureur ou juge d’instruction ? - n’est autre que la nature de l’affaire.

S’il s’agit d’un crime, c’est-à-dire de l’une des infractions les plus graves prévues par le « Code pénal » - par exemple le viol, le meurtre, ou encore la torture - le procureur a l’obligation de saisir le juge d’instruction pour qu’il ouvre une « information judiciaire ».

S’il s’agit d’un délit, c’est-à-dire d’une infraction punie d’une peine correctionnelle allant jusqu’à 10 ans d’emprisonnement - par exemple, le trafic d’influence, la corruption, ou encore le vol -, le procureur, de sa propre initiative, peut décider de saisir le juge d’instruction lorsque l’affaire lui apparaît particulièrement grave ou complexe ; c’est, par exemple, ce qui s’est produit dans « l’affaire du possible financement libyen » de la campagne électorale de Nicolas Sarkozy.

Concernant les délits moins graves ou plus simples à élucider, le procureur dirige lui-même l’enquête.

La subordination du parquet à l’exécutif

A notre époque où l’idée de " simplification " est devenue un " mantra électoral ", il paraît légitime de s’interroger sur la pertinence de ce système bicéphale, en se demandant s’il ne serait pas plus efficace de confier la direction de l’ensemble des investigations à seulement l’un de ces deux magistrats.

Quitte à jouer jusqu’au bout " la carte du bon sens ", il conviendrait alors de confier l’ensemble des dossiers au procureur, puisque c’est déjà lui qui s’occupe de 97,2 % du contentieux pénal, seuls 2,8 % des poursuites étant orientées vers le cabinet du juge d’instruction.

C’était d’ailleurs le projet qu’avait défendu en son temps le président de la République Nicolas Sarkozy, ce dernier ayant proposé en 2009 une réforme (finalement avortée) ayant pour objectif principal la suppression du juge d’instruction et rétrospectivement, on comprend peut-être pourquoi

Pourtant, comme dans bien d’autres domaines, la Sainte Trinité « simplification / efficacité/ bon sens » n’est qu’un " trompe l’œil " rhétorique, son principal défaut étant de masquer les raisons impérieuses justifiant l’existence du juge d’instruction.

Évidemment, l’obligation de saisir ce juge pour les crimes, de même que l’usage consistant à lui confier les affaires délictuelles les plus complexes et les plus graves, ne tombent pas du ciel ; il s’agit - au contraire - d’une « clé de répartition » pensée pour favoriser au maximum la recherche de la vérité tout en la préservant au mieux les droits et libertés des citoyens.

Ainsi, s’il appartient au juge d’instruction de se pencher sur les dossiers les plus sensibles, c’est notamment parce qu’il présente, par rapport au procureur, des garanties infiniment plus grandes en termes d’indépendance et d’impartialité et c’est là que resurgit la problématique de la séparation des pouvoirs !

En quoi consiste exactement la différence entre le procureur et le juge d’instruction ?

La réponse se situe en partie au niveau des statuts respectifs de ces magistrats.

Comme nous le disions précédemment, le juge d’instruction appartient au corps des magistrats « du siège », pour lesquels les textes organisent une totale indépendance vis-à-vis du pouvoir exécutif.

Aucun membre du Gouvernement ne dispose statutairement de la moindre influence sur les juges d’instruction ; l’exécutif ne peut ni leur adresser de consignes, ni leur imposer de sanctions, ni interférer dans le déroulement de leur carrière.

Par conséquent, si un ami du pouvoir politique était soupçonné d’avoir commis une infraction, le juge d’instruction n’aurait a priori aucune raison de ne pas traiter son cas conformément aux exigences de la loi.

Si cela n’immunise évidemment pas ce juge - qui reste un être humain - contre l’erreur ou " le soupçon de partialité " - combien d’hommes politiques accablés par les preuves ont été réduits, pour se défendre, à soulever ce soupçon ! - force est de constater que du point de vue des statuts, le juge d’instruction ne saurait se voir reprocher la moindre dépendance ou partialité objective.

Or, tel n’est absolument pas le cas du procureur, ce dernier étant un magistrat « du parquet ».

En effet, les textes prévoient que les parquetiers sont hiérarchiquement subordonnés au pouvoir exécutif, plus précisément au « Garde des Sceaux » (ou ministre de la Justice) qui se situe au sommet de la pyramide du « parquet ».

Concrètement, il en résulte que le « Garde des Sceaux » est habilité à donner des consignes à « ses » procureurs - adjectif possessif employé par l’ancienne garde des Sceaux Rachida Dati, ce qui en dit long sur la nature de ce lien de subordination

Par ailleurs, le ministre de la Justice dispose sur « les parquetiers » de prérogatives en matière de discipline et d’avancement, de sorte que s’il souhaite gravir rapidement les échelons, un procureur a tout intérêt à se montrer obéissant envers le pouvoir exécutif, pour ne pas dire docile.

Par conséquent, si un individu proche du pouvoir politique était suspecté d’avoir commis une infraction, il pourrait être tentant pour le procureur " d’étouffer l’affaire ", s’attirant ainsi les faveurs de son supérieur.

Dans la même optique, ce procureur pourrait être incité à inquiéter un authentique innocent, dont le seul méfait serait d’être " un ennemi " du pouvoir politique.

En clair, cette subordination hiérarchique envers le « Garde des Sceaux » est susceptible d’entraîner des cas de conscience aigus chez « les parquetiers », tiraillés entre l’exigence de loyauté envers leur hiérarchie et leur mission d’appliquer correctement la loi.

Il ne s’agit évidement pas de dire que tous les magistrats du parquet seraient malhonnêtes ou prompts " à sacrifier la justice sur l’autel de leur confort personnel ", mais de démontrer que le statut auquel ils sont soumis peut, en certaines occasions, les placer dans des situations intenables.

Ce sont moins les personnes qui sont en cause que les effets produits par le système dans lequel elles sont immergées.

Des garanties insuffisantes contre les immixtions du Gouvernement

Certes, pour éviter ces situations de tiraillement, des " garde-fous " ont été prévus, mais qui demeurent malheureusement trop faibles pour éteindre totalement les soupçons de dépendance et de partialité du « parquet ».

Premièrement, les « Gardes des Sceaux » s’étant succédé place Vendôme se sont généralement engagés à ne pas utiliser leur position pour intervenir dans les affaires individuelles ; ils prétendent n’avoir diffusé à leurs subordonnés que des instructions générales de politique pénale sans jamais s’immiscer dans les dossiers particuliers, quand bien même ils concernaient des personnalités politiques de " premier ordre ".

Sans remettre en cause " la bonne foi " de ces différents « Gardes des Sceaux », nous relevons toutefois que ces engagements sont totalement insuffisants pour dissiper l’ensemble des risques d’immixtion du pouvoir exécutif dans les affaires pénales individuelles.

Le soupçon provient de l’existence même du lien hiérarchique, dont on craint qu’il soit détourné en catimini par « la Chancellerie » pour intervenir dans le traitement de dossiers sensibles.

Si l’engagement contraire du « Garde des Sceaux » est de nature à estomper le soupçon, en aucun cas il ne peut l’effacer complètement, le mensonge n’étant pas un usage inconnu des ministères…

Ce n’est donc pas la conduite vertueuse de tel ou tel ministre qui pourra offrir « au parquet » une image d’indépendance et d’impartialité.

Secondement, toujours avec l’espoir d’évacuer la suspicion pesant sur « le parquet », une loi du 25 juillet 2013 est venue interdire formellement les instructions du « Garde des Sceaux » dans les affaires individuelles.

Néanmoins, il faut immédiatement relever que la proscription légale d’un comportement n’a jamais assuré sa disparition ; un décalage existe évidement entre l’idéal dépeint par la loi et la réalité sans lequel, d’ailleurs, la répression pénale n’aurait pas lieu d’être...

Les instructions individuelles peuvent donc toujours survenir de manière officieuse, dans " l’ambiance feutrée d’un bureau " ou par " un coup de fil discret " de « la Chancellerie ».

La survivance du lien hiérarchique entre le « Garde des Sceaux » et « le parquet » est donc intrinsèquement problématique, tant il est vrai que les intérêts du pouvoir exécutif ne coïncident pas toujours à ceux de la justice.

C’est essentiellement au regard de cette différence de statut que les affaires les plus complexes et les plus graves sont, pour l’heure, confiées au juge d’instruction et non « au parquet ».

S’agissant d’affaires particulièrement sensibles, dans lesquelles des mesures d’investigations extrêmement coercitives et intrusives sont susceptibles d’être mises en œuvre (détention provisoire, perquisitions nocturnes, interceptions téléphoniques, etc.), il a jusqu’alors été décidé de s’en remettre - sauf exceptions de plus en plus nombreuses... - à un magistrat présentant le maximum de garanties en termes d’indépendance et d’impartialité.

Transmettre ces pouvoirs à des « magistrats du parquet » dépendant du « Garde des Sceaux » ferait incontestablement planer sur la justice pénale française le spectre d’une dépendance objective vis-à-vis du pouvoir exécutif, comme l’indique d’ailleurs la jurisprudence de la « Cour européenne des droits de l’Homme ».

Le juge d’instruction dépecé au profit du « parquet »

Et pourtant, sans aller jusqu’à proposer " la mise à mort " du juge d’instruction ni la totale hégémonie du « parquet », c’est vers un dépeçage des compétences du premier au profit du second que s’oriente le projet défendu par Nicole Belloubet.

Deux mesures en ce sens, particulièrement alarmantes, méritent d’être mentionnées.

Premièrement, il est prévu de permettre au procureur de demander la réalisation d’écoutes téléphoniques, d’interceptions de communications électroniques et de mesures de géolocalisation dans toutes les affaires criminelles et délictuelles où la peine encourue est supérieure à 3 ans d’emprisonnement (cette dernière limitation n’étant pas de mise lorsque la ligne sur laquelle s’opère l’interception appartient au plaignant).

Il s’agira d’une extension massive et sans précédent des pouvoirs du « parquet », puisque l’on considère actuellement que la décision de solliciter des mesures si attentatoires à la vie privée doit normalement revenir au juge d’instruction, celui-ci présentant de meilleurs garanties en termes d’indépendance et d’impartialité qu’un « magistrat du parquet ».

Le procureur n’aura donc plus à solliciter l’ouverture d’une information judiciaire pour que de telles investigations soient réalisées ; le risque de détournement de ces colossaux moyens d’enquête au profit du pouvoir exécutif n’en sortira qu’accru.

Secondement, la faculté pour les victimes d’infraction de réaliser « une plainte avec constitution de partie civile » sera considérablement amoindrie.

A l’heure actuelle, si le procureur refuse de poursuivre un individu sur la base d’une plainte ou s’il reste inactif pendant les 3 mois suivants la réception de cette plainte, il est généralement possible pour le plaignant de saisir le juge d’instruction par le biais d’une « plainte avec constitution de partie civile » ; le juge d’instruction doit alors ouvrir une information judiciaire et investiguer sur les faits rapportés dans la plainte.

Ce mécanisme a notamment pour but d’éviter que le procureur, par une inertie injustifiée - ou justifiée par des motifs inavouables… -, ne puisse " enterrer " des affaires sans possibilité de recours.

Une intention fort opportune, dont le projet de loi se propose pourtant de diminuer la portée.

Pour commencer, les délais d’introduction d’une « plainte avec constitution de partie civile » seront rallongés : dans un premier temps, le procureur de la République devra rester inactif pendant 6 mois suite à la réception de la plainte initiale ; ensuite, le plaignant devra adresser un recours au « procureur général » (le supérieur hiérarchique du procureur de la République) et c’est seulement si ce dernier ne répond pas à son tour dans un délai de 6 mois qu’une « plainte avec constitution de partie civile » pourra être introduite.

Une attente de 1 an entre la plainte initiale et l’ouverture de l’information judiciaire est donc à prévoir, alors même que l’expérience démontre que l’écoulement du temps est l’un de plus puissant facteur de déperdition des preuves !

Et encore, " le parcours du combattant " du plaignant ne s’arrêtera pas là : lorsqu’il sera saisi d’une « plainte avec constitution de partie civile », le juge d’instruction pourra refuser de la traiter s’il est établi que le plaignant pouvait procéder à une « citation directe », c’est-à-dire qu’il pouvait directement renvoyer l’auteur présumé de l’infraction devant le « tribunal correctionnel ».

Cette stratégie est pourtant peu utilisée en pratique, tant il est difficile pour un particulier de réunir lui-même les preuves de l’infraction qu’il a subi, là étant justement tout l’intérêt de l’enquête et de l’information judiciaire

Il est donc évident qu’une telle réforme, en semant des embûches sur le chemin conduisant à la « plainte avec constitution de partie civile », aura mécaniquement pour conséquence de faciliter " la mise sous le tapis " de certains dossiers par « les parquetiers ».

Si l’on additionne à ce recul programmé du juge d’instruction les nouveaux pouvoirs octroyés, par ailleurs, au parquet - notamment l’accroissement de son rôle de négociateur en matière de " plaider-coupable ", même dans des matières politiquement brûlantes comme la fraude fiscale -, le risque d’une atteinte de plus en plus marquée à la séparation des pouvoirs apparaît évident.

En confiant un rôle toujours plus exorbitant au « parquet » sans jamais songer à lui offrir son indépendance vis-à-vis du pouvoir exécutif, les réformes successives alimentent immanquablement le soupçon d’une justice « aux ordres ».

Cette regrettable évolution ne semble d’ailleurs qu’à son aurore, puisque demain, d’aucuns n’hésiteront sûrement pas à proposer de nouveau la suppression du juge d’instruction, prétextant que ce dernier ne traitant qu’une part marginale des affaires, les procureurs pourraient très bien se débrouiller seuls...

Certes, mais ce serait oublier que les jugements ne sont respectés que par la confiance qu’ils inspirent aux citoyens et que l’indépendance de la justice est nécessaire à la préservation de ce lien de confiance.

Si le Gouvernement souhaite réellement rénover la justice " du sol au plafond ", peut-être devrait-il commencer par refaire « le parquet »…

Benjamin FIORINI

MediaPart