Grand débat national : " La démocratie participative n’est pas un substitut à la démocratie représentative "

, par  DMigneau , popularité : 0%

Grand débat national : " La démocratie participative n’est pas un substitut à la démocratie représentative "

FRANCOIS GUILLOT / AFP

Camille Morio, maîtresse de conférences en " droit public " à Sciences Po Saint-Germain-en-Laye, et Eric Buge, " Auteur de Droit de la vie politique " (PUF, 2018), se sont penchés sur le " grand débat national " et ce qu’il apporte à la démocratie participative, dans une étude.

Rencontre.

Le " grand débat national " a-t-il marqué un tournant dans la " démocratie participative " en France ?

Quels mécanismes permettraient de l’améliorer ?

Camille Morio et Eric Buge analysent tout cela dans une étude réalisée pour la " Chaire Citoyenneté " de Sciences Po Saint-Germain-en-Laye.

Marianne : Comment définiriez-vous la " démocratie participative " ?

Camille Morio : Il y a deux principales acceptions de la démocratie " participative ", une stricte et une plus large.

Au sens strict, c’est une démarche dans laquelle les personnes non élues disposent d’arènes où elles discutent des choix à opérer par les personnes élues.

Tant qu’elle recouvre des dispositifs qui ne servent qu’à discuter, cette acception stricte est parfois péjorative dans le sens où cette démarche serait insuffisante par rapport à la démocratie directe qui, elle, implique que des personnes non élues décident effectivement.

Je préfère utiliser la définition plus large de Loïc Blondiaux, pour qui il s’agit de l’ensemble des outils qui permettent de participer aux choix publics, en dehors de l’élection.

Cette définition englobe la démocratie directe et la démocratie " participative " au sens strict. C’est cette définition large que nous avons adoptée dans l’étude.

Eric Buge : Si l’on adopte ce sens large de la démocratie " participative " comme regroupant l’ensemble des modalités non électorales de participation des citoyens à la vie politique, la crise des " Gilets jaunes " et le " grand débat national " deviennent un point d’observation privilégié. Ils montrent la pluralité de mécanismes que peut recouvrir cette notion.

Marianne : Justement, vous avez décidé de partir du " grand débat national ". Pourquoi ?

Camille Morio : C’était un élément qui me semblait important en soi, par son caractère inédit. C’est déjà arrivé à l’étranger, mais pas avec cette ampleur, et c’était la première fois en France à cette échelle-là.

Par ailleurs, nous avons tous les deux eu la chance de faire partie de « l’Observatoire des débats », un réseau de personnes, principalement des chercheurs mais pas uniquement, volontaires pour observer et conserver une trace du déroulement du " grand débat national ".

C’est pour cela que nous sommes partis de cet événement.

Marianne : Quel bilan en tirez-vous ?

Eric Buge : Le " grand débat " est un objet intrinsèquement hybride : il s’agissait à la fois d’un outil politique de sortie de crise et d’une consultation à l’échelle nationale.

Le bilan doit donc être tiré sur ces deux plans.

Nous faisons l’analyse que le " grand débat " constitue une forme institutionnelle assez nouvelle, en réponse à une crise sociale majeure. Il ne faut pas oublier qu’il est lié à un contexte politique assez spécifique : la crise des " Gilets jaunes ".

La démocratie " participative " a été mobilisée pour y répondre, en lieu et place des instruments politiques classiques que sont la dissolution de « l’Assemblée nationale » ou le référendum.

Sur l’autre versant, en termes juridiques, le " grand débat " n’est rien d’autre qu’une très grande consultation, menée à l’échelle nationale, qui demeure - comme son nom l’indique - consultative.

Marianne : Vous y voyez donc un début de mécanisme de démocratie " participative " ?

Camille Morio : Il y a des outils qui existent et qui sont documentés, depuis bien longtemps. C’est surtout le passage à l’échelle nationale qui était marquant. Je pense que nous avons assisté à un moment charnière. Chacun a pu éprouver ce qu’est la démocratie " participative ". Cela a débouché sur la « Convention citoyenne pour le climat » et a montré à plein de gens, que cela existe et peut fonctionner.

Il y a cependant encore beaucoup de choses à peaufiner, à faire pour que tout le monde connaisse ce type de mécanisme, que le cadre juridique soit un peu amélioré et adapté à ce genre de démarche. Nous pensons que c’est une étape importante, mais pas l’aboutissement de quelque chose.

Marianne : Vous analysez quatre formes d’implication citoyenne dans la vie publique : délégation, décision, revendication et consultation. Pouvez-vous revenir dessus ?

Eric Buge : Dans les démocraties " représentatives " contemporaines, l’implication citoyenne dans la vie politique se concrétise principalement lors des élections, c’est ce que nous appelons « la délégation » : des personnes sont choisies pour décider au nom de la collectivité. Mais l’élection n’est pas la seule procédure de délégation : les jurés des « Cours d’assises » qui sont aussi délégués pour juger " au nom du peuple ", ne sont pas élus mais tirés au sort.

Deuxième forme de participation, « la décision ».

La figure la plus familière de la décision du peuple est aujourd’hui le référendum. Mais là encore, ce n’est pas la seule, en tous cas d’un point de vue historique : quand le peuple d’Athènes se réunissait sur « l’Agora », c’était aussi une procédure de décision du peuple.

Ce sont les deux modes d’expression politique de la souveraineté du peuple aujourd’hui. Mais s’arrêter là serait s’en tenir à une forme très abstraite de la vie politique. Au moins depuis l’époque des révolutions, les régimes "
représentatifs " se sont appuyés sur une " béquille " et sur une " soupape de sécurité ", qui sont moins institutionnalisées.

La " béquille ", c’est la consultation du public. Pour légitimer et améliorer ses décisions, le pouvoir politique a parfois besoin de s’appuyer sur la consultation des parties prenantes ou des corps constitués, ou sur l’avis du public. Le " grand débat " relève de cette catégorie : les citoyens ne décident pas et le pouvoir politique n’a pas à se conformer à leurs demandes, mais ils ont " leur mot à dire ".

La " soupape de sécurité " du régime " représentatif ", c’est la revendication.

On a analysé, depuis Rousseau au moins, les élections non seulement comme une forme de choix des gouvernants, mais aussi comme une forme de dessaisissement du peuple : en votant, le peuple choisit ses représentants, mais il renonce aussi implicitement à se diriger lui-même.

Le tempérament de ce renoncement, c’est la possibilité de revendiquer. Le mouvement des " Gilets jaunes " est exemplaire de cette modalité de participation à la vie publique puisqu’il a démarré par des pétitions et qu’il s’est prolongé par des manifestations, qui sont deux des formes classiques de la revendication.

Marianne : Les " Gilets jaunes " ont beaucoup défendu le " Référendum d’initiative citoyenne " (RIC). Il s’agitait d’un mélange entre revendication et décision ?

Eric Buge : Oui, c’est ce que nous appelons les " mécanismes d’initiatives citoyennes ". L’une des conclusions de notre étude est qu’il n’existe pas en France de réel mécanisme d’initiative citoyenne. Certes, la pétition, la grève ou la manifestation permettent parfois d’obtenir des décisions politiques, mais c’est toujours de manière indirecte, en instaurant un rapport de force.

Le RIC s’inscrit dans une autre logique : donner, entre deux élections, des capacités d’initiative institutionnelle - et même en l’occurrence décisionnelle - aux citoyens, comme cela existe en Suisse, par exemple, ou aux niveaux fédérés aux États-Unis ou en Allemagne.

Marianne : Vous plaidez pour un " droit commun de la participation ". N’avez-vous peur que ne participent qu’une partie réduite de la population : retraités, fonctionnaires, classes supérieures urbaines, etc. ?

Camille Morio : Le droit commun de la participation désigne un ensemble de règles juridiques pour cadrer et organiser les procédures participatives.

Elles permettraient d’obliger à avoir recours à la participation quand c’est nécessaire, mais aussi de garantir la qualité du processus.

L’inclusion et la diversité des publics est l’une des questions abordées par ce cadre juridique que nous appelons de nos vœux. Sur cette problématique là, en droit, il y a deux principes qu’on peut mobiliser et qui ne datent pas d’aujourd’hui, le principe d’égalité et celui de non-discrimination.

De plus, une réforme début 2016 a créé un article dans le " code des relations entre le public et l’administration " dont le « Conseil d’Etat » est venu préciser la lecture. Il a indiqué qu’il n’appartient pas aux personnes publiques d’obtenir une diversité de personnes, mais de mettre les moyens nécessaires pour que chacun soit mis en mesure de participer.

A l’heure actuelle, en droit, nous sommes sur une obligation de " moyens ", mais non de résultats, qui serait - à mon avis - assez irréaliste.

En revanche, je pense que la réponse juridique doit être couplée avec des mesures " pratico-pratiques ". De ce point de vue, il y a tout un milieu professionnel qui est en train de se développer, de spécialistes de la concertation et de la participation, qui savent qui il faut aller chercher, comment mobiliser, comment inventer des processus participatifs qui sont plus attractifs.

Je pense que c’est cette combinaison qui peut porter le plus de résultats à l’heure actuelle.

Eric Buge : En complément, sur un terrain différent, chacune des quatre formes d’implication du citoyen dans la vie de la cité a des avantages et des inconvénients du point de vue de la mobilisation collective.

L’élection mobilise largement, même si nous connaissons des niveaux élevés d’abstention.

C’est également valable pour les référendums.

A l’inverse, la revendication mobilise préférentiellement des groupes sociaux déterminés, que l’on pense aux " Gilets jaunes " ou aux manifestations de décembre 2019.

En matière de consultation, il y a en effet les biais que vous indiquez et qui sont bien connus. Les " politistes " qui se sont intéressés au " grand débat " ont décrit les mécanismes d’autosélection et ont pu conclure que la France des " Gilets jaunes " s’opposait largement à celle du " grand débat ". C’est précisément pour cela qu’il faut entourer la « participation citoyenne » de garanties pour tenter de lutter contre ces biais.

Marianne : De même la pétition du " Référendum d’initiative partagé " sur ADP a majoritairement été signée en " petite couronne " ou dans certains arrondissements Paris, quand par exemple, les Haut-de-France s’en sont désintéressés. Mais cela pose question sur la légitimité de la participation, non ?

Eric Buge : Tout à fait, c’est la raison pour laquelle il serait dangereux de considérer la démocratie " participative " comme un substitut à la démocratie " représentative ". Il faut plutôt travailler à trouver les meilleures articulations possibles.

Par ailleurs, si l’objectif est d’atteindre une meilleure représentativité, notamment sociologique, de nouveaux types de processus consultatifs fondés sur le tirage au sort visent précisément cet objectif : ils permettent, sur un petit échantillon, d’avoir une représentation fidèle de la population française. Mais certains soulignent que ces personnes tirées au sort sont moins légitimes que celles qui s’engagent dans la vie de la cité au travers d’une action associative, syndicale ou politique.

Il ne faut donc pas céder aux " sirènes " du solutionnisme institutionnel : une procédure en particulier ne résoudra pas la crise démocratique que nous vivons.

Par contre, ce sont nos institutions politiques dans leur ensemble qui sont en train de connaître une mutation sans précédent.

Camille Morio : L’idée est à mon sens de diversifier les processus et donc les publics qui y participent. Il ne s’agit pas d’être trop naïfs non plus. La participation est encore souvent le fait des mêmes personnes. L’un des facteurs qui peut jouer sur la diversification, c’est l’enjeu de la participation.

Pourquoi participer ?

Pour que cela ait un effet à la fin.

Sur quels sujets ?

Sur des sujets qui nous intéressent, soit personnellement, soit au titre de la collectivité.

Je plaide, en outre, pour que nous réfléchissions à un statut du participant. Participer, cela demande des moyens, du temps, de l’énergie, des ressources, notamment intellectuelles, etc.

Il y a toute une réflexion à mener sur comment on peut compenser le temps et l’énergie qui sont fournis. Cela peut être des formations, des jours d’absence auprès de l’employeur, des jours de congés, une compensation, comme pour les jurés d’assises ou pour les membres de la « Convention citoyenne pour le climat ».

Ces prérogatives feraient partie d’un statut qui pourrait aussi comporter des obligations, par exemple d’assiduité, de respect de la parole de l’autre, d’argumentation de ses prises de position, etc.

Marianne : La " démocratie participative " est souvent agitée par les hommes politiques, depuis la campagne de Ségolène Royal en 2007. Ne s’agit-il pas d’une chimère ?

Eric Buge : Je ne dirais pas cela. Clairement, c’est un thème apparu dans le débat politique et dans le débat public de manière récente, au cours des vingt dernières années.

Au début des années 2000, le " grand débat " ou la " Convention citoyenne sur le climat " auraient été inenvisageables, tout comme la tentative de déclencher un " référendum d’initiative partagée " pour ADP. Nous étions dans un modèle exclusivement " représentatif ". Les changements qui se sont produits en quelques années sont donc considérables et ce n’est pas propre à la France.

De nombreux régimes " représentatifs " sont à la recherche des meilleurs formes d’institutionnalisation de la participation citoyenne.

Camille Morio : Je pense que comme pour tout nouveau terme, il y a différentes manières de l’investir. Certaines démarches relèvent de l’imposture, d’autres sont faites de manière honnête et sincère et correspondent à des actions concrètes.

Au niveau local, beaucoup d’initiatives fonctionnent. Je pense, par exemple, aux budgets participatifs. C’est ce que j’appellerais la " démocratie du faire ", c’est très concret, même si ce n’est pas une fin en soi.

Marianne : Que pensez-vous de la Convention citoyenne pour le climat, qui vient de s’achever ?

Camille Morio : C’est prometteur. Je pense que ce sont des solutions qui gagnent à être exploitées, parce qu’elles répondent à une attente et qu’elles donnent du souffle, notamment en permettant de diversifier les personnes qui prennent part au processus décisionnel. Les techniques et les procédures s’améliorent au fil du temps. En répétant, nous allons améliorer les choses.

Mais oui, je pense que c’est très prometteur.

Eric Buge : J’ai eu la possibilité de suivre l’ensemble de la « Convention citoyenne » en tant qu’observateur, c’était une expérience passionnante. Un effet qui n’a pas été assez souligné à mon sens jusqu’à présent est de la Convention a été une véritable « école de la citoyenneté ».

Des gens qui ne se sentaient pas forcément très concernés par « la politique » ou pas " légitimes " pour réfléchir sur de grandes questions comme le climat ou la politique énergétique, se sont sentis investis d’une mission importante.

Pour les avoir vu évoluer au fil de ces mois, la quasi-totalité s’est prise au jeu et je crois qu’ils sont devenus de fins connaisseurs des questions climatiques et du fonctionnement des pouvoirs publics.

Un peu comme les jurys d’assises, cela participe de la promotion d’une forme de citoyenneté active qui ne se limite pas à mettre un bulletin de vote dans une urne une fois tous les cinq ans.

Ce type d’expérience permet de faire entrer le citoyen de " plein-pied " dans la vie publique.

Propos recueillis par Kévin Boucaud-Victoire

Marianne